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美国能像中国一样封城和全面贯彻社交隔离吗?

一、 中国抗疫模式:政府主导、全社会参与的举国体制下的社会隔离
 
中国COVID-19抗疫,从1月20日中央明确定调到2月末就基本控制住,用了短短一个多月时间。中国之所以能够取得如此成绩,在于全面、广泛、系统、深入、持久、严格地进行非药物干预暨“社交隔离”(social distancing)措施,最大程度减少面对面人际互动,防止病毒人传人。
 
这些措施堪称人类史上最严格。典型的社交隔离措施包括:
 
· 旅行限制:包括对热点疫区进行封闭(封城/封省),对所有跨区域人口流动都进行严格管控、限制等
 
· 隔离政策:根据疫区及非疫区、不同的人群采取不同程度、不同模式的隔离政策
 
· 暂缓各种社会化活动:全社会大范围停工、停学、停市,关闭公共经营活动场所,暂停一切人群聚集活动等
 
中国体制、社会结构、技术基础设施及文化确保了这些措施得以执行:
 
· 全国一盘棋:中央政府统一部署,各部委、职能部门及地方政府贯彻执行。全国一盘棋的核心是全国各省市统一步调统筹进行,作为一个抗疫整体。地区间的博弈和冲突最小化
 
· 全社会参与:政府主导制定总体政策,将社会各部门(从企事业单位、学校、到街道/社区)变为网格化管理的抓手,渗透到社会每个毛细血孔,落实疫情跟踪、人口流动管控、贯彻社交隔离措施等。全社会无盲点
 
· 及时性及严苛性:1月22日武汉累积确诊病例444宗,新增69宗,在这个疫情规模下,中央政府当晚决定对武汉封城。考虑到我们当时对COVID-19了解有限,因此封城决定之早,力度之大,放在今天的各国来看都是不可思议的。
 
· 深入持久性:这些措施在非疫区也能严格执行,在疫情得到初步控制后也能够严格执行,截止目前在许多地方仍然一定程度执行,甚至强度仍然高于国外疫区
 
· 广泛利用新技术手段:一方面确保监控及隔离政策有效执行。典型的如通过手机获得个人旅行史信息,一方面也能通过互联网生活服务平台保证市民生活
 
· 硬软手段结合实施执行:1)党政体系管理体制内人士(政府、国企、事业单位及其他公共机构);2)雇主单位监督管理员工;3)学校监管管理学生和家长;4)社区/居委会监督约束管理居民;5)执法及辅助机构(警察和民间保安)提供支持;6)新技术手段。一是个人无法再隐藏旅行史信息。二是通过线上生活服务平台减少社交隔离的成本。
 
社会隔离措施是需要限制个体自由,需要个人和社会做出不小的牺牲。但事实证明,它们是防控COVID-19最有效的措施。
 
从控制传染、减少生命死亡角度看,哪个国家能够最大程度复制这种模式,哪个国家就能够控制住COVID-19。现在,COVID-19疫情在全球广泛传播。我们发现,大多数国家是无法效仿中国模式的,只能结合自己国情,部分采用上述措施,并有效的执行。中国之所以能够全面执行这些措施,与中国国情、制度、社会结构及文化是分不开的。
 
但恐怕没有哪个国家会像美国一样,发现中国模式在美国是如此的水土不服。
 
 
二、美国的情况——从Trump要求隔离三个州的说法说起
 
和中国一样,美国防疫抗疫政策措施也充分反映了自己政治体制与文化的特征。
 
体制上,主要是联邦主义(Federalism,联邦政府与地方政府的分权)及权力分立(separation of powers立法、行政、司法分离,相互制衡)。这种制度设计的目的在于限制政府权力,保护个人,遇到战争和自然灾害还好,但遇到防疫这种公共卫生问题,这样的制度就很难做出快速反应了。美国的体制极为复杂,非但习惯大一统、中央集权的中国人搞不明白,连美国人自己大多也搞不明白。
 
文化上,主要是美国人的简单/朴素的个人主义(rugged individualism),崇尚小政府(libertarianism/minarchism),不希望国家/政府干预个人事务,把个人权利和自由放在第一位。
 
对个体美国人来说,当下的美国防疫政策只能用“混乱”来形容。联邦、各州,各地方都在同时推出自己的政策,且不同地方从措辞、标准、具体措施到执行方式都很不一样,之间也缺乏统筹协调,一切都使人们非常困惑。总统Trump作为国家代表,本来应该统一全国思想,但伴随疫情发展却在不断改变立场,提出前后矛盾的建议,更进一步增加人们的困惑。
 
下面从一个案例看美国体制的特有“困境”。
 
3月29日,Trump发了一个推特:
 
 
“我在考虑隔离(quarantine)三个热点疫区——纽约、新泽西、康涅狄格。很快就会做出决定。在几种方式中选出一个。”
 
他对记者说:“我们在考虑一些做法。有的人希望将纽约隔离,因为这是热点疫区。我们不一定这么做,但今天晚些时候我们有可能宣布一个短期的隔离政策,针对纽约,很可能还有新泽西,以及康涅狄格的一些地方。”
 
英文“quarantine”这个词,狭义指将可能感染、疑似或确诊的传染病感染群体与其他人口强行区隔开来,是最基本的传染病防控手段。这次疫情里,也普遍使用广义含义,即对人群进行大规模的社交隔离。封城(lockdown)、居家隔离(shelter-at-home、stay-at-home)都属于quarantine。
 
这三个州位置相连,以纽约州为首,是美国本次疫情的重灾区。Trump看来希望效仿中国及其他国家的经验,对三个州进行旅行限制及社交隔离,籍此减缓COVID-19的传播速度。这是来自卫生专家及一些地方政客的建议。例如佛罗里达州长DeSantis,非常希望能够阻止人们从疫区州流入。
 
Trump的这个言论引发了纽约州长Cuomo的巨大不满。他在CNN上怒气冲冲地指责Trump。
 
 
-----------以下为采访节选开始------------
 
主持人问:有许多州的人都担心从纽约来的人。据说罗德岛州长要求所有纽约车牌的车在进入州界时都被截停。
 
Cuomo:我认为这是一个应激措施。我也不希望别的州的人带着传染病来到纽约。但我认为这是不合法的。罗德岛州,如果他们不停止这个政策,我就会起诉他们。因为他们的做法显然是违宪的(unconstitutional)。我理解他们想要达到的目标,我也可以在纽约设立边境,要求所有来的人都要做检测,证明了没有病毒才能进来。但我认为到了一定的程度这样的做法就是荒诞的。罗德岛州的做法就是荒诞的,而且这甚至不合法。我认为一切都需要平衡,我理解人们这时都非常惊慌失措,但我们必须专注,我们必须确保政策是积极的,而不是应激的,情绪化的。
 
主持人:如果你认为是不合法的,你会这么做?你会起诉罗德岛州?起诉联邦政府?
 
Cuomo:我过去几年多次起诉过联邦政府……我和总统谈过了,[隔离]相当于联邦政府对州开战(federal declaration of war on states)。不仅仅是纽约、新泽西、康涅狄格,下周就是路易斯安纳、新奥尔良,再下周就是底特律和密歇根。我不相信总统希望现在和各州开战。
 
……
 
Cuomo:“Lockdown(封城),那是武汉的做法、中国的做法。我们不在中国,不在武汉。我不认为这是合法的,我认为这是不合法的。跟人说,你不能离开纽约,不能离开新泽西。如果你开始这么做,那么就可以对全国都这么做。今天是纽约新泽西康涅狄格,明天是新奥尔良、底特律、德州、佛罗里达、加利福尼亚。这个时候我们还说什么恢复经济。我不记得历史上什么时候有过这样的事情。州和州之间的边境限制需要追溯到美国内战时期!这会瘫痪经济,瘫痪市场。我们从来没有见过这样的事。我是州长,必须保证卡车能够开进来,食物和信件能够送进来……我不能把我的人民的健康福祉置于危险境地。
 
“这也不是Trump应该做的。他很努力地工作,和州长一道工作,和纽约州一道工作。我们有很好的合作关系。这个隔离的说法与他之前做的所有事都完全相反、完全矛盾。
 
主持人问:“[隔离]如何操作呢?难道Trump会派军队进来守住桥梁要道?进驻纽约?”
 
Cuomo:“这是你在电视上看到的中国武汉的情形。我根本无法想象,我根本不知道在这里怎么可能做这样的事情。”
 
主持人:“股市会怎么反应?”
 
Cuomo:“股市会和自由落体一样。股市不一定被关闭,但形同关闭。你说人们不能到纽约来,做生意的人不能离开纽约到芝加哥开会。这会带来混乱(chaos)和恐慌(mayhem)。这会让经济崩溃几个月,甚至更长时间。这和他之前宣传的完全相反。我认为这是不合理的。我甚至不认为这是合法的。这会带来彻底的恐慌。我找不到其他词语来形容。”
 
……
 
Cuomo:“阻断全国所有区域的流动是完全荒诞(totally bizarre),反作用的(counterproductive),反美的(anti-American),反社会的(anti-social).
 
-----------采访节选结束-------------------
 
他把反美这样的大帽子都给Trump戴上了。康涅狄格州长Ned Lamont也对Trump进行了批评,认为Trump的言论:“制造了一定的困惑”,“困惑可以造成恐慌。”“由于交通网线密集交错,隔离根本无法执行”,希望白宫明确自己到底想干什么。
 
不久后Trump就“退让”了:
Trump的推特说:
 
“在白宫冠状病毒工作小组的建议下,同时参考了纽约、新泽西、康涅狄格州长的建议,我请CDC(美国国家疾控中心)发布一条强烈的旅行建议,由州长具体负责,联邦政府将提供顾问咨询。隔离是不必要的。”
 
CDC的建议是,“呼吁”三个州的居民在未来14天内避免进行非必要的旅行。
 
CDC的这个旅行建议没有任何真正的执行力,它只能希望各州能出台一些政策,同时双手合十,起到民众遵从CDC的建议,自觉避免出行。
 
这就是美国的现状。不要说大规模的禁止跨区域人口流动,就连对一个地方封区都非常难以执行。
 
笔者大段引用Cuomo话,乃在于他的发言非常能够代表美国的联邦主义体制及文化。
 
最近美国有许许多多的做法,联邦政府多次宣布紧急状态,国会出台抗疫动议,联邦政府出台入境旅行限制措施,多州宣布紧急状态,并推出了不同程度的社会隔离政策(但即便在最严格的州,也没有很好的执行)。总统Trump则一会儿建议社交隔离,一会儿建议复工,一会儿谈对三个州隔离,一会儿又谈全国复工,不断反复,前后矛盾,不要说国外,连美国人也是一头雾水,不知道到底该预期什么。
 
这各种各样政策背后是美国的联邦主义和权力分立。
 
以下先讲讲美国的联邦主义。
 
三、联邦主义(federalism)联邦政府与地方政府的分权
 
联邦主义的核心是在州/地方政府与联邦政府之间进行权力划分。根据美国宪法精神,除了明确划归给联邦政府的权力外,其他权力都落在州政府手中。
 
基于此,美国公共卫生应对所涉及的公权力也非常分散。
 
COVID-19抗疫之最核心的工具是隔离。“隔离”泛指一切需要限制人口流动及社会活动的隔离手段。隔离权就是指谁有权对个体采取隔离措施,限制其旅行自由。隔离势必涉及限制人身自由与日常生活,在西方看来,人身自由不受干扰与限制是个体最根本的权力,是“天赋的”、“不可分割的”、根本的“自然权利”,在权利序列里处于极高地位(远远高于社会经济教育文化等权利)。隔离权自然被看得非常之重,
 
这个极重要的权利是在联邦政府、州政府及数千个地方政府卫生部门之间划分的。
 
1、州政府/地方政府
 
根据美国的法律传统,州才是掌握隔离权的最主要主体。隔离权的法理基础是州的“治安权”(police power)。“治安权”又来自于英国普通法,在美国殖民社会时即已牢牢确立。其根本原则是:社区可以为了保护公共利益限制个人权利。在各州采纳美国宪法后,各州仍然保有这一根本权力,除非行使这权力时与宪法及其修正案发生抵触。
 
迄今有半数以上的州将治安权作为保护公共健康安全的重要手段。州政府可以利用广义的治安权在疫情期间对个人权利进行适当限制,以及征用民间资产。
 
我们看到美国各种停工、停学、停止聚会、关闭参观、建议民众居家隔离、要求从其他疫区州前来的人士强制隔离、征用酒店及设施等一系列社交隔离措施都是州政府提出的。
 
美国多年的法庭判例也一再将州确立为在本地施行隔离权的(唯一)公权力主体。
 
州政府不仅仅是防疫抗疫的一线战场,也是最主要的责任人。
 
实践中,州政府和地方政府之间也存在一定的分权,例如在27%的州,隔离权完全掌握在州政府手中;18%的州将部分权力下放给地方政府;有55%的州是在州与地方政府之间进行不同程度的权力共享。
 
联邦政府没有在各州进行强制隔离的权力。联邦政府可以鼓励、建议州政府这么做,但不能强迫。
 
2、联邦政府
 
1)联邦政府在抗疫中的作用——只拥有非常有限的隔离权
 
联邦政府也有一定的隔离权。首先,针对公共卫生问题,美国宪法并没有给予联邦政府特别的权力及义务。如前所述,这些权力被默认保留在州内。
 
但联邦政府有一个职能是管理美利坚合作国的外交/国际事务,以及协调处理州与州之间的“商业关系”。基于这个逻辑,美国的《公共健康服务法》(Public Health Service Act)界定了联邦政府在两个领域针对相关人群的隔离权——外来入境者,以及跨州旅行者。联邦政府有权确定具体哪种疾病适用隔离权。
 
这就是美国健康与人力服务部(HHS)及CDC进行旅行限制及隔离的主要法律依据。
 
联邦政府在进行边境管理(例如美国2月2日对到访中国的外国人限制入境,3月13日限制到过申根区的外国人入境)时及隔离入境人士(例如隔离钻石公主号上的归国美国人)都属于这一范畴。
 
但在州际关系上,联邦政府到底能有少权力,能够对什么样的跨州人群流动实施禁行及隔离,在法律上就不清楚了,属于法学专家集体烧脑的未知领域。历史上也没有美国总统在疫情期间这么操作过。
 
如果联邦政府想使用行政命令(executive order)对一整个州的人口集体隔离(封城),问题就更复杂了,不但会被认定是联邦政府越权,而且极大可能性会被认定为武断、缺乏足够的科学及伦理理据甚至带有歧视性的措施,基本上会被法庭驳回。(这一点在后面权力分离方面再介绍)。
 
2)联邦政府在抗疫中的作用——真正的功能
 
美国抗疫一线在州与地方政府。除了进行跨境旅行管制外,联邦政府(包含白宫、国会等)在抗疫中的真实功能是统筹协调,提供资源支持(特别是派钱)以及提供符号性的引领作用。
 
a) 统筹全国的医疗标准建立
 
联邦政府的职责主要是研究病原体、研发和审批检测试剂、研究确立防疫及治疗方法并建立全国指导标准,研发疫苗、审批药物、收集全国性数据(让各地都知道全国疫情发展情况)、开展国际合作等。这些都是典型的联邦政府职责。联邦政府只提供指导工作,并不干预地方事务。
 
在疫情发展初期(即1月中下旬COVID-19最初传到美国的时候),联邦政府的职能非常重要,其中主要聚焦在三个部门,HHS、FDA及CDC。这两天《纽约时报》出了一个深度报道文章
 
https://www.nytimes.com/2020/03/28/us/testing-coronavirus-pandemic.html介绍三个部门负责人前期工作的失败,CDC没能及时推出检测试剂(并拒不采用WHO推广的检测试剂)、扩大检测能力、制定过于严格的检测门槛;FDA极度官僚化,审批流程非常冗长,使得私营机构检测方法在3月下旬才获审批通过。HHS在前期协调推进各部门工作不力。这三个联邦政府部门使得美国错失了防疫初期1个多月的时间。2月下旬已经出现社区传播,3月中下旬疫情爆发已经不可收拾。
 
因此,白宫/联邦政府一开始反应速度非常慢,在及时进行检测问题上严重不利,使得美国错过了防控的最佳窗口,现在只能进入第二阶段——通过大规模的社会隔离减缓COVID-19的传播,尝试减少损失。但由于隔离权在美国是高度分散的,极难在美国社会统筹执行,所以当COVID-19出现本地爆发之后,美国政府已经回天无力。
 
b) 提供资源,主要是派钱
 
白宫可以统筹各个联邦政府部门,对各州提供医疗资源(例如呼吸机、床位、医疗设备、医疗船、国民卫队等)。
 
另外前两天Trump动用了《国防生产法》,要求通用公司生产呼吸机。这个措施有多大执行力度尚不清楚。
 
但影响最大的还是派钱。国会、美联储都是推动机构。
 
例如3月6日国会推出的83亿美元抗疫预算。3月18日国会推出的刺激方案,向美国老百姓派钱(每人2000美元)。3月22日开始,不断加码直至2万亿美元的刺激计划。其他还有美联储降息至0%~0.25%、购买1万亿美元企业商业票据、提供无上限的量化宽松政策都属于这类措施。
 
派钱等物质补偿措施本身都不能够减少传染病带来的健康伤害,只能帮助社会更好地应对传染病带来的经济伤害。说的直白一点,失业的可以领钱渡过几个月的难关。家里死人的可以领钱买棺材,政府能做的仅限于此。
 
在发钱力度上美国政府恐怕是全球第一,对应的是在其他问题上(例如推出社会隔离政策)上的根本乏力。
 
c) 精神领袖及全国防疫抗疫的统筹协调推动者
 
美国总统毕竟是国家的代表,在美国是有很大的影响力的。但这些影响力往往也是表面的,符号性的。没有实际的约束力。
 
譬如说总统出来说说话,刷刷脸,通报一下全国的情况,发表一下丘吉尔式的讲话,提振一下老百姓的信心和士气。然后呼吁全国人民万众团结抗疫,做好自己的工作。诸如此类。
 
总统可以发表讲话,动员社会民众积极配合社交隔离政策。但美国总统能做的也就是说说而已。讲话不具备约束力。
 
由于美国涉及公共卫生的公权力极度分散,每个州都可以有自己的政策,这就需要总统四处游说,说服所有地方顾全大局,尽可能采取一致的措施与政策。这对总统就提出了极高的要求,要有超强的领导力、口才、游说能力、跨党派协调能力,领导魅力。否则不可能让全美国步调一致。Trump是个制造分化的人,被至少一半的美国人无比憎恨。对COVID-19也不屑一顾。他不可能承担这个角色。
 
d) “国家紧急状态”——不会为联邦政府提供隔离权,因此不会增加社交隔离
 
1月末到现在,联邦政府也宣布了许多国家“紧急状态”。许多人认为一宣布紧急状态,联邦政府就获得了很大的权力,可以向中国政府一样办大事了。
 
这个看法是完全错误的,是对美国分权制的不理解。所有“国家紧急状态”都只能解决联邦政府层级的问题,即解决白宫及联邦政府行政部门与国会之间的关系。
 
它们一不改变美国宪法授予个人的权利,二不改变联邦政府与州/地方政府之间的关系。
 
所以,个人自由权利也是要被保护的。隔离权也仍然在州政府。
 
白宫宣布了三个紧急状态。
 
1月31日,HHS宣布国家进入公共卫生紧急状态(基于《公共卫生服务法》)。这个法主要是关于检测、疫苗研发、治疗手段等医疗对策的。宣布紧急状态可以“改变”白宫与国会的关系,扩大白宫相当于国会的权利。例如总统可以在很多事务上直接指导HHS,不需要都经过国会批准。
 
3月13日,宣布两项国家紧急状态,一项基于《国家紧急法(NEA)》。这个允许总统可以直接指挥一些机构采取非常规措施,例如财政部可以调整纳税期限。住房与城市发展部可以暂缓法院拍卖。这些措施在防疫抗疫中都属于比较间接,很多可以归为物质补偿措施。
 
3月13日,联邦政府还宣布了一个基于《Stafford灾难援助与紧急救助法案》的紧急状态。这个法一般用来应对自然灾害、恐怖主义,偶尔也有传染病。其主要目的是加强联邦应急管理局(FEMA)的能力与资源。法案的核心是确保联邦政府能够获得足够资源去协助州政府——尤其是当州政府在灾难中崩溃和瘫痪之时。纽约州向联邦政府求助呼吸机等医疗设备及资源都可以属于这个范畴,FEMA核心工作是协调州与州之间的工作,但只能配合防疫抗疫的牵头部门HHS进行工作。
 
再强调一次,所有的紧急状态都不会改变人们的宪法权利,不会改变联邦政府与州政府之间的关系,它只会在联邦政府层级扩大白宫针对国会的权力。
 
四、权力分立——对政府隔离权的限制与约束
 
前面提到了隔离权(quarantine power)。这项权力主要落在州政府手里。但无论联邦政府还是州政府,权力都不是无限的。
 
美国严格奉行权力分立的制度。权力相互约束制衡是整个体制精神的内核。在隔离权问题上,一旦政府的隔离政策被认为损害了公民权利,相关人士就可以把政府告上法庭。政府如果不能在法律和伦理上自证行为合理,则即有可能被法院裁决为不公、违宪。美国人的逻辑是,越是在防疫抗疫这种重大危机时刻,法律卫道士就越要站出来保护公民权利不受政府侵袭。防病毒重要,但防政府同等重要,甚至可能更重要。
 
政府在推行隔离权时有可能会受到几类质疑。
 
1、 隔离措施带有歧视性
 
1900年旧金山闹鼠疫。最初,鼠疫在唐人街的中国苦力中爆发。当时的西方人有强烈的种族主义,对中国极尽歧视,并认为华人都是带病者(实际上这个疫病是通过老鼠传播的)。旧金山政府对唐人街地区进行了封闭隔离,在唐人街外围搭上绳索和铁丝网,禁止华人离开区域(但白人被允许离开),甚至不允许货品(包括食物)进出唐人街。隔离困住了区域内两至三万华人,给他们的日常生活带来了巨大影响。区域内本来生活条件就比较差,现在更加物资短缺,价格飞涨。工作收入下降,商人生意受损。在外地工作的人被禁止出城。
 
这个隔离政策有明显的歧视性,认为华人是不洁、肮脏的,构成对公共健康的威胁,阻止他们接触白人,对他们进行事实上的种族隔离。
 
之后,三藩市官员还对要求华人进行强制接种一种有严重副作用的疫苗。大部分华人拒绝。
 
最后,华人领袖聘请了一家律所,起诉了旧金山卫生局,认为隔离措施侵犯了华人自由旅行及法律面前受同等保护的宪法权利。法官最后裁决旧金山的隔离政策违宪,认为隔离限制不一定以种族为标准,应该适用于所有族群;旧金山卫生局没有提出足够的证据说华人更有可能携带病毒。
 
1900年这个案子对美国往后大规模隔离政策有深远的影响。隔离是严重限制人身自由,一旦隔离的人群界定有问题,不够公允,被认定带有歧视,就可能吃官司,被法庭推翻。
2、隔离措施武断、不合理、缺乏程序正义
 
2014年伊波拉病毒爆发期,美国护士Kaci Hickox结束工作,从塞拉利昂疫区返回新泽西州。当时新泽西非常紧张,要求从疫区来的人要强制隔离。Kaci Hickox回来后被机场质问几个小时,进行了检测,当晚呈阴性,仍被带到Newark大学医院的一个帐篷里要求强制隔离21天,不允许她见家人。
 
Kaci Hickox最后新泽西州告上联邦法庭,称新泽西州强制管制和限制人身自由的做法主观武断,不是基于合理的科学理据,剥夺了她的正当程序权利(due process right)。Kaci Hickox和她的律师称这个案子是在促进新的“人权法案”。
 
最后,新泽西州选择与Kaci Hickox和解。这个案子又建立了一个规范,指导着新泽西许多州往后的隔离政策:
 
- 被隔离者有权与律师沟通
 
- 可以对隔离进行法律挑战
 
- 被隔离者有权利发送与接受通讯
 
- 有权利接受访客,只要满足卫生条件
 
- 有权参加法律听证会——双方有提供证据、理据、询问交叉证人的机会。可以采用电话或电子手段
 
目前,大多数州都建立了类似的安排。
 
如果一个地方政府想要因为公共卫生理由隔离一个人,就需要做好准备上法庭,说明你提出的隔离政策是合理的(reasonable, measured),不是主观武断的(not arbitrary),有充分的科学依据(sound scientific base),给被隔离的人提供了充分的正当程序。你需要和一堆医生和疾病防控专家在法庭上据理力争,说明对方有什么样的感染风险,你的隔离政策为什么是合理的,为什么符合公共利益。最后由法庭裁决。
 
想想就知道这个程序有多麻烦。
 
可以想见,为了防控COVID-19,如果联邦政府或州政府对大量人群进行隔离,会吃无数的官司,被各种人状告。政府将疲于奔命,在各种法庭上试图证明自己的正确与清白。隔离政策中稍微有点欠考虑,稍微有点激进而不够谨慎,打击面稍微有点大,任何问题都可能使你败诉,推翻隔离政策,搞不好分分钟要赔偿。
 
所以现在州长和地方官员们表态时都非常小心,完全援引健康官员的说法。
 
这样的体系完全偏向于维护个体的权利,但极度不利于保护公共卫生安全。
 
中国在1月22日晚上就对武汉封城。此时对COVID-19了解还很有限,是为了在春节前阻止大规模人口流动的重大决策。这个决策在控制这次疫情中扮演了极为重要的角色。
 
可以想见,这个决策在美国是不可能由任何一个政府主体做出的,在美国人眼中,这样的举措是违法的,甚至已经不是合法或违法的问题,已经无法用法律框架和法理常识去理解。
 
而实际上,即便时间再往后推移,在任何一个时点,大规模的社交隔离在美国都是不可能的。在公共卫生/社区福祉与个人自由之间,美国的体制会选择个人自由。
 
五、美国体制不具备贯彻执行社交隔离的能力
 
美国很多地方都出台了一些所谓的社交隔离政策。但这些隔离政策即便提出,也很难获得执行。本文最初介绍中国案例时,提到了中国有许多确保执行的因素:
 
全国一盘棋、举国体制,全社会作为一个整体,整齐划一行动。实施执行的软硬结合手段:1)党政体系管理体制内人士(政府、国企、事业单位及其他公共机构);2)雇主单位监督管理员工;3)学校监管管理学生和家长;4)社区/居委会监督约束管理居民;5)执法及辅助机构(警察和民间保安)提供支持;6)依托新技术手段使得个人无法隐藏旅行史信息。
 
另外,中国社会的集体特性使得单位、社区、家庭都会对个体施加巨大的压力,使得人人都会遵守社交隔离的规则,否则将遭到白眼。
 
这在美国都是不存在的。
 
美国的各级政府只能劝导和呼吁。名义上不服从隔离政策可能违法,但很难有效去实施。美国警察虽然很猛,但也会不乐意参与隔离的执法,因为这不符合美国文化。
 
美国的社交隔离只能依靠个人的自主执行(voluntary compliance)。自主执行的动力是社区责任感,但更多的是恐惧。
 
美国人缺乏尊老意识和集体价值观,不会觉得需要特别保护老人。成年人大多不和老人居住,就更不会顾及老人,同时也更有可能为了追求自我、自私,为了自己的自由和生计,打破社交隔离规则。由于年轻人感染COVID-19后患重症的风险非常低,这就造成了巨大的“道德风险”和“外部性”——年轻人不怕传染,因此不守规则,帮助传播COVID-19,最后倒霉的是社区中的老人。
 
美国人信奉的是rugged individualism(简单的个人主义),更在意的是政府不要干预自己的生活。对于政府强行实施大范围的社交隔离会十分反感。
 
在最开始的几周,哪怕政策严一点,激进一点,大部分美国人出于恐惧,也就忍了。这个时候法庭也更有可能同情推行隔离政策的政府及公共卫生专家们。但假以时日,只要疫情稍加控制,就会有越来越多的美国人无法再接受隔离管制。他们对此感到厌倦,他们希望尽快结束这样的生活,希望重新出来工作和娱乐。他们认为政府过度紧张,在不当地限制自己的自由。
 
在中国,疫情被控制住后的相当一段时间里,全国各地还在执行严格的防疫政策。到目前为止,北京还在按照最高标准来防疫。这在美国是不可想象的。一旦疫情有放松的苗头,美国人就会倾巢而出。社交隔离政策即便还在,人们的自主执行也不可能继续维持。这是美国文化的必然结果。
 
而假设疫情得到初步控制后,美国地方政府为了保存战果,还希望推行大规模的隔离政策,并想办法强制执行,真的限制到了人们的人身自由,那他们就会开始吃官司。总会有人认为政府在夸大疫情,医生和卫生官员在撒谎,政府在干预个人生活,损害个人利益。隔离的标准、范围、程度、力度都有问题,企业生产经营受到影响,个人的生计受到影响。这时,他们就会把政府告上法庭。
 
越是在这种时候,法律卫道士们就越要介入,保护个人权利、公民权利、政治权利。越是在这种危机面前,越要保证人们的“宪法权利不会被剥夺”,“人的尊严不会被损害”,要对政府和政客问责。要保护个体,保护核心价值观。法院绝对不会屈服于政府。
 
美国的制度就是这么设计的,文化就是如此,所以,由政府推行的大规模且带有强制性的隔离措施根本不会发生。所以走上法庭的场景根本不会出现。
 
以上对州政府隔离权的限制,也同样适用于联邦政府。
 
稍微有不慎,Trump就会被一干人告上法庭。
 
六、结论
 
美国的传染病防控体系也是美国文化的一部分,它只能用来应对标准化的、已知的传染病,但不能用来防范新型、未知的疾病(尤其像COVID-19这种隐蔽性极强的传染病)
 
在联邦政府(白宫、HSS、FDA、CDC)1月下旬至2月中旬期间错失了一个月最宝贵的防疫窗口后,美国其实就已经没有机会抑制疫情了,只能任由传染病在美国境内肆虐。
 
美国整个分权的体制、注重个人权利的意识形态都使得它不可能像中国一样推行大规模的、全国统筹、各地标准一致的社交隔离措施。
 
而即便依靠政客和专家呼吁,推出了社交隔离措施,也只能在短时间内依靠个人主动执行。只要疫情稍微控制住,美国人就会松绑,尝试恢复正常生活。这时疫情又会循环出现第二波,第三波、第四波。
 
社交隔离措施的根本在于全面、系统、广泛、深入、严格、持久地执行。美国体制与文化确保了这几项要素没有一项能够被满足。
 
是不是美国人真的就是“战斗的民族”,都不怕死呢?我认为不是的。
 
是不是美国人真的都把自由放在第一位,而不在乎公共卫生健康?我认为也不是的。他们只是自私、自我而已。
 
美国人会因此批评自己的体制么?(不是批评个别政客,而是批评美国体制)。我认为不会的,美国人太自信,他们根本就意识不到存在这个问题。但我相信英国人、欧洲人是可以看到美国体制的问题的。美国体制带来的公共卫生短板,以及美国人坚不可摧的自信,都是美国的独一无二的特性(American exceptionalism)
 
最后,如果你是一个老人(或者一个尊敬老人的年轻人),那么在COVID-19疫情威胁之下,你应当庆幸自己生活在中国。
 
附录:问答部分
 
问:联邦政府抗疫能够发挥作用的关键时点在哪里?
 
答:1)核心都是最初期的响应:限制来自疫区的人入境、研发检测试剂、确立检测范围、进行社区跟踪监控等。如果联邦政府不能牵头在美国爆发本地传播之前控制住疫情,则将永久性的错过窗口。2)联邦政府其他能干的只能是派钱。3)美国公共卫生极度分散,不同人对COVID-19的理解、观感、风险、利益不同,很难统一行动。即便最有魅力的总统也无法统一全国行动,何况Trump。所以这时总统用处不大.
 
问:联邦政府能否大规模封城、封区?(lockdown,不允许人口流出)
 
答:地方隔离权属于州政府(及经州政府授权的地方政府)
 
问:联邦政府能否暂停州际往来?例如不允许疫区人口流入非疫区
 
答:虽然联邦政府名义上可以管理州级人口活动,避免州际病毒传播,但一旦要限制一个州的人口流动,就构成了地方隔离,存在是否具有隔离权的问题。州政府和其他社会机构、个人可以把联邦政府告上法庭。联邦政府很有可能败诉。
 
问:联邦政府能否要求各州都限制人口流入(例如要求各州都对从疫区来的人口居家隔离)
 
答:涉及隔离权,权力属于州政府(及经州政府授权的地方政府)
 
问:联邦政府能否要求各地或一地停工、停市、停学?
 
答:涉及隔离权,权力属于州政府(及经州政府授权的地方政府)。白宫如果出这样的行政命令就涉嫌违宪,构成宪法危机。
 
问:联邦政府对从境外返回的美国人是否有隔离权?
 
答:有隔离权,但也不是无限的,处理不当,例如标准过严,有歧视嫌疑,缺乏正当程序、缺乏科学依据等均可能遭到起诉。
 
问:州政府对本地的隔离措施是否有执法/执行能力?
 
答:不同州的规定不同,但实际上主要依靠居民自主执行
 
问:州政府能否要求本地企业强制在家办公?
 
答:需要企业自主配合。如果影响生产经营,企业不满,有可能把州政府告上法庭。
 
问:州政府是否可以对另一个州实行单向封关?
 
答:这在州的权力范畴之内,但相关机构和个人都可以发起诉讼,称州的行为违法
 
问:如果州要求本地企业停工,联邦政府能否要求本地企业复工?如Trump呼吁的要在复活节后全国复工。
 
答:联邦政府无此能力。白宫可以出行政命令,不同意地方政府执行停工政策,但很可能被法律驳回,认为违宪/不合法
 
问:联邦政府可否要求全国性体育比赛或活动暂停?
 
答:可以对主办机构提出这样的要求,适用《公共健康服务法》等,但如果安排稍有不妥,武断,过度苛刻,缺乏充分的有效性及科学说明,都可能在法庭中败诉
 
问:Trump可否推迟美国大选?
 
答:宪法规定,国会有权决定美国大选的日期。两院半数以上同意的话可以推迟大选。但宪法也规定了Trump总统任期时点——2021年1月20日)。改变这个结果只能修宪,两院各三分之二以上议员通过。这是不可能的。
 
问:美国有没有可能通过各种跨州跨党派协调,自然形成全国性的社会隔离政策?
 
答:不可能。美国的权力完全分散,各州和地方非常多元化,都有不同的人群,不同的利益,不同的价值观,不同的角度。另外,所有设置隔离权的政府主体也都随时准备吃官司。参照中国一样形成全国统一一盘棋的社交隔离政策是不可能的。而社交隔离政策只要不是全面系统深入持久的话也就会形同虚设。
 
问:美国是否会出现物资资源紧缺?
 
答:防疫和战争一样。美国有足够的资源、人力与资金,可以启动生产能力制造所需的物资,这与小国完全不同。
 
问:两党博弈在其中会发生什么作用?
 
答:问题随时会被政治化。例如民主党的州长、议员批评共和党的总统;共和党的州长批评民主党的州长或议员。政客会结合自己的选取及政治利益,360度交叉攻击。
 
问:美国民众会不会抱怨美国体制?
 
答:不会。任何一个具体的公权力主体都只有有限责任,都不用对疫情爆发负全责。美国民众会把注意力放在具体政客身上。同时因为始终认为自己手里握有选票,可以惩罚表现不好的政客,所以不会将批评指向美国体制本身。这就是美国体制的“精妙之处”。
 
问:美国民众会相信美国体制仍然是全球最好的么?
 
答:是的。即便美国病例和病死人数全球第一,达到第二和第十的总和,美国人认为美国的抗疫不理想,但不妨碍美国体制天下第一。
 
问:美国民众认为美国疫情爆发最主要怪谁?
 
答:都会怪是中国弄出了这个疫情。
 
问:美国民众如何看待中国成功防疫?
 
答:中国肯定是采用了各种集权手段,损害了个人自由。美国不可能采用。另外,中国的数字难道可信么?
 
问:美国民众会愿意为了防疫而短暂让渡个人隐私和自由权利么?
 
答:完全不能接受。
 
问:美国民众如何看待COVID-19疫情中死去的大量患者。
 
答:对自己身体健康负责的首先是自己,个人而不是政府有最大的责任。
 
问:美国民众如何看待几千万没有任何医疗保险的人,以及疫情之下零储蓄度日艰难的人
 
答:每个人都要为自己负责。这些人只能怪他们自己工作不努力、懒惰还有运气不好。
 
文章原载于“tuzhuxi”微信公众号(2020年3月31日)
 



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